W toku postępowań o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spotykana jest błędna praktyka organów polegająca na dążeniu do mechanicznego, dosłownego, pełnego przeniesienia uwarunkowań środowiskowych z decyzji środowiskowej do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dobrym tego przykładem jest spotkany ostatnio w praktyce Kancelarii Ostrowski i Wspólnicy przypadek żądania przez organ budowlany wykazania zgodności projektowanej inwestycji z decyzją środowiskową w zakresie liczby mieszkań (z uwzględnieniem tego, iż wniosek dotyczy mniejszej liczby budynków niż liczba, której dotyczy decyzja środowiskowa), wielkości powierzchni zabudowy oraz liczby miejsc parkingowych.

Ocena prawna każdego przypadku uzależniona jest od stanu faktycznego. Niemniej pewną ogólną ocenę takiego żądania organu można poczynić.

Orzecznictwo w omawianym zakresie opiera się na wykładni art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: Ustawa). Przepis ten stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m. in. organy wydające pozwolenia na budowę.

Sądy zgodnie wskazują, iż związanie organów budowlanych decyzją środowiskową nie polega na dążeniu do mechanicznego, dosłownego i pełnego odzwierciedlenia (przeniesienia) uwarunkowań środowiskowych z decyzji środowiskowej do decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2814/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „między opisem przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a opisem zawartym w pozwoleniu na budowę mogą występować różnice jednakże nie mogą to być różnice, które skutkowałyby zmianą istoty planowanej inwestycji. Oznacza to, że jeśli różnice takie występują, to nie mogą one prowadzić do innej kwalifikacji tego przedsięwzięcia. Zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki realizacji inwestycji odnoszą się do inwestycji o określonej kwalifikacji. Zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia skutkowałaby koniecznością ustalenia innych warunków. (…) Różnice w określeniu inwestycji między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę nie mogą być rozpatrywane w kategoriach zgodności pozwolenia na budowę z wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opis planowanej inwestycji zawarty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie wymóg wynikający z tej decyzji, tylko dane pozwalające na dokonanie oceny, czy środowiskowe uwarunkowania zostały ustalone dla tej samej inwestycji, co do której inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Różnice te należy więc rozpatrywać pod kątem spełnienia przez inwestora wymogu posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co do której inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę.” (por. również wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 690/18).

Jeżeli więc kwalifikacja przedsięwzięcia w powyższym rozumieniu jest taka sama zarówno w decyzji środowiskowej jak i we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, to nie zachodzi potrzeba zmiany decyzji środowiskowej.

Na co w praktyce należy zwrócić uwagę to to, iż organy budowlane próbują przerzucać ciężar oceny całego przedsięwzięcia z punktu widzenia decyzji środowiskowej na samego wnioskodawcę, czy nawet na organy środowiskowe, podczas gdy duża część inwestycji mieszkaniowych (w tym inwestycja leżąca u podstaw omawianego przypadku) wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowych tylko w zakresie garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów. W takich wypadkach ilość mieszkań (a nawet bloków), wielkość powierzchni zabudowy jak i ilość miejsc parkingowych nie są okolicznościami, które zmieniają kwalifikację przedsięwzięcia, przy czym w odniesieniu do każdej z tych kategorii na innej podstawie.

W odniesieniu do decyzji środowiskowych „dla garaży” wydawane są one w oparciu o §3 ust. 1 pkt 58 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: Rozporządzenie). Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59 Rozporządzenia, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Zarówno w samym §3 ust. 1 pkt 58 lit. b) Rozporządzenia jak i w pkt 52, 54-57 i 59 Rozporządzenia, do których przepis ten odsyła, jedynym czynnikiem pozwalającym kwalifikować przedsięwzięcie za dające się zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest minimalna powierzchnia zabudowy bądź powierzchnia użytkowa. Co jednak istotne, w odniesieniu do garaży bądź miejsc parkingowych, §3 ust. 1 pkt 58 lit. b) Rozporządzenia wskazuje jedynie minimalną ogólną ich powierzchnię użytkową, nie wskazuje natomiast powierzchni użytkowej maksymalnej (i w odniesieniu do zabudowy garażowej, ale i mieszkaniowej, taka powierzchnia nie wynika również, choćby pośrednio, z §2 Rozporządzenia), w ogóle zatem nie odnosi się do liczby miejsc parkingowych. Innymi słowy, sama zmiana powierzchni użytkowej garaży bądź miejsc parkingowych nie jest zmianą, która zmieniałaby kwalifikację przedsięwzięcia, natomiast ilość miejsc parkingowych w ramach danej powierzchni jest – w omawianym tu kontekście – w ogóle bez znaczenia. Co więcej, ani zwiększenie ani zmniejszenie powierzchni użytkowej garaży czy miejsc parkingowych – kwalifikacji takiej nie zmienia. W przypadku zwiększenia planowanej powierzchni przedsięwzięcie cały czas będzie kwalifikowane do przedsięwzięć z §3 ust. 1 pkt 58 lit. b) Rozporządzenia (jak już wskazano, nie ma bowiem maksymalnego limitu powierzchni użytkowej). W przypadku zmniejszenia powierzchni sytuacja przedstawia się analogicznie, aż do przypadku zmniejszenia powierzchni użytkowej garaży poniżej 0,5 ha – wówczas bowiem decyzja środowiskowa w ogóle nie jest wymagana.

W przypadku, gdy decyzja środowiskowa dotyczy wyłącznie garaży, organ budowlany nie ma zatem w ogóle podstaw do zobowiązywania wnioskodawcy do wykazywania zgodności inwestycji z wymogami środowiskowymi w zakresie ilości projektowanych mieszkań oraz powierzchni zabudowy. Ilość projektowanych mieszkań nie jest w ogóle cechą, z punktu widzenia której dokonuje się oceny inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Rozporządzenia. Z kolei zmiana powierzchni zabudowy miałaby znaczenie o tyle, o ile uległaby ona zwiększeniu do takiej powierzchni, która kwalifikowałaby przedsięwzięcie mieszkaniowe do wymagającego uzyskania decyzji środowiskowej. W przypadku zmniejszenia powierzchni zabudowy nie zachodzi w ogóle potrzeba uzyskania decyzji środowiskowej, zatem kwestia oceny tej powierzchni w kontekście decyzji środowiskowej, która w ogóle nie dotyczy zabudowy mieszkaniowej, ale garażowej, jest w ogóle bezprzedmiotowa (zwłaszcza, że kwestia większej powierzchni zabudowy została już poddana ostatecznej i prawomocnej ocenie organu środowiskowego). Za nie znajdującą podstaw prawnych należy uznać wreszcie praktykę żądania przez organy budowlane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, aby wnioskodawca przedłożył pismo pochodzące od organu środowiskowego, z którego będzie wynikało, że projektowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to organ budowlany a nie organ środowiskowy dokonuje kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia spełnienia wymagań decyzji środowiskowej, i wynika to z art. 86 Ustawy. Przepis ten wiąże organ budowlany ustaleniami decyzji środowiskowej, tymczasem przywołane wyżej zobowiązanie organu budowlanego prowadziłoby do odwrócenia tej zasady, tj. oceny przedsięwzięcia budowlanego przez organ środowiskowy z punktu widzenia dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę, do czego organy środowiskowe nie mają kompetencji ani podstawy prawnej. Krótko mówiąc, nie ma podstaw prawnych ani do takiego żądania przez organ budowlany ani do wydawania takich ocen/opinii przez organ środowiskowy.